Neue Mechanismen für ein tragfähiges Schuldenmanagement

Problem - Vorschlag - Umsetzungmöglichkeit - Stand der Diskussion - kein Nullsummenspiel

1. Das Problem

Zwei Schlüsselprobleme kennzeichnen die seit den achtziger Jahren sich wandelnde, gleichwohl fortbestehende Verschuldungskrisen der Länder des Südens:

(a) Die Gläubiger haben verschiedene Mechanismen entwickelt und eingesetzt, um die Überschuldung des Südens in den Griff zu bekommen. Da keiner der Mechanismen den Anforderungen gerecht wurde, musste ständig nachgebessert werden: von Toronto Terms zu Naples Terms zu Lyon und Cologne Terms und schließlich zur HIPC-Initiative.Jedes einzelne dieser Rahmenwerke ist der Öffentlichkeit als endgültige Lösung der Schuldenkrise des Südens präsentiert worden. Die jüngste Debatte um eventuelle Nach besserungen der ihrerseits bereits nachgebesserten HIPC-II-Initiative zeigt nur allzu deutlich, dass der Webfehler nicht in den Eigentümlichkeiten der einzelnen Rahmenwerke liegt, sondern vielmehr in der Art, wie diese entwickelt und umgesetzt werden.

(b) Zwar erleben wir nicht mehr wie noch zu Beginn der neunziger Jahre umfangreiche Nettoressourcenabflüsse vom Süden in den Norden. Gleichwohl ist die außenwirtschaftliche Situation vieler Länder des Südens nach wie vor von beträchtlichen Ressourcenabflüssen gekennzeichnet. Diese müssen ihrerseits entweder durch Zuschüsse aus den Entwicklungshilfeetats des Nordens gedeckt werden – wozu Entwicklungshilfe eigentlich nicht gedacht ist. Oder sie müssen durch neue Kreditaufnahme, das heißt durch neue Schulden, insbesondere von den Multilateralen Finanzinstitutionen (IWF, Weltbank, andere Entwicklungsbanken), finanziert werden.

Diese beiden Schwachpunkte sind untrennbar mit dem unausgewogenen und unfairen Prozess der Entscheidungsfindung im internationalen Schuldenmanagement verbunden. Ein Blick auf diejenigen internationalen Foren, in denen zur Zeit über die Begleichung oder den Erlass von Schulden verhandelt wird, zeigt, dass es allein die Gläubiger sind, die die Verfahren definieren, ihre Regeln bestimmen, und im Einzelfall auf der Grundlage von Gutachten, die sie selbst in Auftrag gegeben oder gar verfasst haben, Entscheidungen treffen. Obgleich eine solche Konstellation in einem ordentlichen Verfahren in jedem der beteiligten Gläubigerländer undenkbar wäre, ist sie doch das Markenzeichen der gegenwärtigen Beziehungen zwischen souveränen Schuldnern und ihren Gläubigern.

2. Der Vorschlag

Ein alternatives Verfahren, welches nicht nur das politisch und ethisch fragwürdige Ungleichgewicht zwischen den beteiligten Parteien überwände, sondern zudem wirtschaftlich sinnvollere und damit effizientere Ergebnisse hervorbrächte, müsste vier Kernelemente enthalten:

1. Eine neutrale von Gläubiger- wie Schuldnereinflüssen unabhängige Entscheidungsinstanz;
2. Das Recht aller betroffenen Parteien, vor einer Entscheidung angehört zu werden;
3. Den prinzipiellen Schutz des Existenzminimums des Schuldners – in diesem Fall der wirtschaftlich schwächsten Sektoren der Bevölkerung eines verschuldeten Staates - bevor über Zahlung oder Nichtzahlung entschieden wird;
4. Die Einrichtung eines automatischen Zahlungsstopps, sobald ein solches "Insolvenz-" oder "Schiedsverfahren" in Gang gebracht wurde; damit soll verhindert werden, dass Einzelgläubiger sich Zugriff auf vorhandene Aktiva des Schuldners vor anderen Anspruchsberechtigten verschaffen.

3. Umsetzungsmöglichkeit

Erlassjahr 2000 befürwortet dazu den Vorschlag einer Internationalisierung des Kapitels 9 des US-amerikanischen Insolvenzrechtes, welches die Behandlung souveräner Gebietskörperschaften ("Municipalities") im Fall ihrer Zahlungsunfähigkeit regelt. Das Kapitel 9 enthält alle oben genannten Elemente und wird in den USA seit den dreißiger Jahren erfolgreich angewandt. Das einzige zusätzliche Element, welches für die Funktionsfähigkeit eines internationalen "Kapitel 9" Verfahrens benötigt würde, wäre die Schaffung einer Schiedsinstanz, da es zu dem ordentlichen Gericht, welches in den USA die Entscheidung trifft, kein internationales Pendant gibt. Ein Schiedsgericht ist eine ad-hoc auf den Einzelfall hin etablierte Institution. Es setzt sich zusammen aus einer von beiden Seiten benannten gleich großen Zahl von Schiedsrichter/innen (im Idealfall 2+2), sowie einer von diesen benannten weiteren Person. Entscheidungen können so mit einfacher Mehrheit getroffen werden. Dieses Verfahren ist bei internationalen Streitfragen zwischen Staaten oder im Rahmen multilateraler Abkommen gang und gäbe. Der informelle Charakter eines Schiedsverfahrens bewirkt schon insofern keinen Verlust an Verbindlichkeit, als auch die existierenden Mechanismen im internationalen Schuldenmanagement keinerlei völkerrechtliche Qualität aufweisen. Sie gründen sich einzig auf den politischen Willen der Gläubiger und die Tatsache, dass den Schuldnern keine andere Wahl bleibt. Ein Schiedsverfahren ist hochgradig flexibel und unbürokratisch. Da es im Wesentlichen von den beteiligten Parteien selbst getragen wird, würde es ohne aufwendige internationale Strukturen auskommen. Erwogen werden könnte allerdings die Einrichtung eines kleinen internationalen Sekretariats bei einer Institution, die selbst weder Gläubiger noch Schuldner ist, beispielsweise den Vereinten Nationen. Das Sekretariat fungiert als Anlaufstelle, durch die ein Verfahren in Gang gebracht wird, es würde bei der Harmonisierung der von den Parteien beigebrachten Daten und ihrer Aufbereitung technische Unterstützung leisten. Schließlich würde es die Schiedsrichter/innen im Prozess der Anhörung unterstützen.

4. Stand der Diskussion

Der Vorschlag der oben beschriebenen Verfahrensreform ist vom Generalsekretär der Vereinten Nationen in seiner Ansprache vor der Generalversammlung im September 2000 aufgenommen worden. Ein am 26.9. von ihm herausgegebenes längeres Statement erläutert den Vorschlag ausführlicher. Die Position des Generalsekretärs spiegelt dabei eine zunehmend lebendige Reformdebatte unter Nichtregierungsorganisationen, Kampagnen und akademischen Fachleuten wider. In Deutschland gibt es eine lebhafte Debatte um eine Verfahrensreform zwischen der Erlassjahrkampagne und der Bundesregierung, insbesondere dem Finanzministerium und dem BMZ so wie der Bundesbank. Ein Gutachten wurde beim wissenschaftlichen Beirat des BMZ in Auftrag gegeben und anschließend kontrovers diskutiert. Die Deutsche Bundesbank hat ihre Unterstützung für die Idee eines Internationalen Insolvenzverfahrens ausgedrückt – in erster Linie mit Blick auf die Einbeziehung des Privatsektors in internationale Schuldenregelungen und seine Disziplinierung im Rahmen eines kohärenten Verfahrens. Unter Nichtregierungsorganisationen besteht eine informelle internationale Arbeitsgruppe. An ihr beteiligen sich Kampagnenaktivist/innen und Wissenschaftler/innen aus Schuldnerländern wie Ecuador und Peru und Gläubigerländern, darunter Österreich, Großbritannien, Irland und die Schweiz. Erlassjahrkampagnen spielen in diesem Arbeitszusammenhang eine führende Rolle; es sind aber auch weitere internationale Netzwerke wie der Zusammenschluss katholischer Hilfswerke CIDSE oder die "Jesuiten für Schuldenerlass und Entwicklung" aktiv beteiligt.

5. Kein Nullsummenspiel

Selbstverständlich gehen Gläubiger aller Kategorien zunächst davon aus, dass das Aufgeben von Kompetenzen, auf die sie bislang ein Monopol haben, sie schlechter stellen wird. Bei näherer Betrachtung zeigt es sich allerdings, dass langfristig alle Beteiligten von einem fairen und transparenten Verfahren profitieren werden (mit Ausnahme derjenigen, die an betrügerischen, wucherischen oder korrupten Kreditgeschäften beteiligt waren, und die deshalb Grund haben, transparente Verfahren zu fürchten):

a) Schuldentragfähigkeit – die seit der HIPC-Initiative zumindest formal ein Grundpfeiler des Schuldenmanagements ist – könnte erstmals realistisch definiert werden. Damit entstünde zumindest die Möglichkeit, dass mit einzelnen Schuldnern getroffene Vereinbarungen nicht innerhalb kurzer Zeit grundlegend überarbeitet und im Pariser Club umgeschuldete Schul den erneut umgeschuldet werden müssten – derzeit gängige Praxis im Pariser Club der Gläubigerregierungen.

b) Gläubiger könnten davon ausgehen, dass für jeden einzelnen souveränen Schuldner eine für alle Gläubiger gleichermaßen günstige oder unvorteilhafte Lösung gefunden wird, ohne befürchten zu müssen, individuell Opfer von Hinterzimmervereinbarungen zu werden, mit denen aggressivere Kollegen sich unangemessene Vorteile verschaffen. Während das gegenwärtige Verfahren diejenigen Gläubiger belohnt, die sich – auf welchem Wege auch immer – multilateralen Vereinbarungen verweigern, wäre durch ein einziges obligatorisches und umfassendes Verfahren solchem Gebaren künftig ein Riegel vorgeschoben.

c) Investoren, die erwägen, sich in einem (ehemals) hoch verschuldeten Land zu engagieren, könnten sich darauf verlassen, dass von ihnen ins Land gebrachte Devisen nicht für eine unkalkulierbare Bedienung von Altforderungen zweckentfremdet werden. Ein umfassendes und transparentes Verfahren wäre als Brandmauer zwischen schlechten alten und guten neuen Krediten erheblich wirksamer als die immer weniger durchhaltbaren "Cut-off-Dates" des Pariser Club.

d) Schließlich würde die Aussicht auf peinliche Fragen im Rahmen eines transparenten Verfahrens bei Zahlungsschwierigkeiten eine beträchtliche Abschreckungswirkung gegenüber wucherischer Kreditvergabe, der Kreditfinanzierung unsinniger oder unrentabler Projekte sowie der Ausleihung an bereits hoch verschuldete Staaten entfalten. Ein großer Teil der unter wirtschaftlichen wie ethischen Gesichtspunkten hochproblematischen Kreditvergabe in den achtziger Jahren wäre unter solchen Umständen von vornherein unterblieben.

Erlassjahr 2000, Dezember 2000