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Einführung

Was sind Strukturanpassungsprogramme (SAPs)?

Mit dem Begriff Strukturanpassungsprogramm (SAP) wird ein Bündel wirtschaftspolitischer Maßnahmen bezeichnet, die die Länder der Dritten Welt und Osteuropas im Gegenzug für Kredite des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank durchführen müssen. Die Durchführung von Strukturanpassungsprogrammen ist darüber hinaus auch die Voraussetzung für einen Schuldenerlass im Rahmen der HIPC-Initiative.

Die haushalts-, finanz-, handels- und arbeitsmarktpolitischen Vorgaben (sog. Konditionalitäten) der Programme stellen weitreichende Eingriffe in die wirtschaftlichen, politischen und gesellschaftlichen Strukturen der kreditnehmenden Länder dar. Die SAPs des IWF und der Weltbank sind dem neoliberalen Entwicklungsmodell verpflichtet und setzten auf die Anwendung marktwirtschaftlicher Prinzipien. Wirtschaftliche Stabilisierung und Wachstum soll über die Stärkung der Privatwirtschaft, über die Einbindung in den Weltmarkt und über ausländische Direktinvestitionen erreicht werden.

Seit wann gibt es SAPs?

SAPs sind eng mit der Anfang der 80er Jahre beginnenden Schuldenkrise der Dritten Welt verknüpft. IWF und Weltbank begannen damals, eine zentrale Rolle im Schuldenmanagement zu spielen und ihren Einfluss auf die Länder des Süden erheblich auszubauen. Strukturanpassungsprogramme wurden zur Vorbedingung von neuen Krediten der beiden Institutionen und von Umschuldungsmaßnahmen. Der Einfluss von IWF und Weltbank geht aber weit über die Höhe der von ihnen zur Verfügung gestellten Mittel hinaus. Denn auch die Regierungen der Industrieländer, regionale Entwicklungsbanken und private Banken gewähren den Ländern des Südens Kredite nur dann, wenn diese ein Anpassungsabkommen mit den Bretton Woods Institutionen befolgen.[1]

Als die Weltbank 1996 die Entschuldungsinitiative HIPC lancierte, beschlossen die Geberregierungen, Schuldenerlasse an die Durchführung eines sechsjährigen Strukturanpassungsprogramms mit dem IWF zu knüpfen (sog. ESAF-Programme). Erst wenn die Länder diese Auflage erfüllt hatten, konnten sie auf einen Teilerlass ihrer Schulden hoffen. Dies ist auch Bestandteil der 1999 in Köln beschlossenen Erweiterungen der HIPC Initiative. Statt ESAF- heißen die jetzt PRGF-Programme (von Poverty Reduction and Growth Facility) und sollen auf nationalen Plänen zur Armutsbekämpfung aufbauen.

Gescheiterter Ansatz

Die Koppelung von Schuldenerlassen an Strukturanpassungsprogramme war ein verheerender Schachzug für die Entwicklungsländer. Denn SAPs sind aus einer Reihe von Gründen hochproblematisch:

  • Die im Zuge von SAPs verlangte plötzliche und umfangreiche Öffnung der Märkte, die einseitige Förderung der Exportwirtschaft und die umfassende Aufhebung staatlicher Regulierungen haben nur geringe und ungleich verteilte Wachstumserfolge gehabt, an deren ökonomischer und vor allem ökologischer Nachhaltigkeit zudem gezweifelt werden muss. Gleichzeitig aber ist der Schuldenstand der Länder weiter gestiegen.
  • Besonders die armen Bevölkerungsgruppen hat es häufig hart getroffen. Die Anpassungsprogramme verlangen in der Regel heftige Einschnitte bei den staatlichen Ausgaben. Gekürzt wird dann oft bei denen, die sich am wenigsten wehren können. Neben dem Wegfall staatlicher Leistungen im Gesundheits- und Bildungsbereich und von Subventionen auf Grundnahrungsmittel, kommt es oft zu Arbeitsplatzverlusten. Auch die Politik der Handelsliberalisierung geht häufig auf Kosten der ärmeren Menschen: Während jetzt billige Produkte auf den einheimischen Markt strömen, sind Kleinbauern zumeist nicht in der Lage ihre Waren zu exportieren.
  • Auch in ökologischer Hinsicht haben die Programme wenig Positives aufzuweisen. Als Strategie, möglichst schnell Devisen erwirtschaften zu können (zwecks Schuldenrückzahlung), wird den Ländern von Weltbank und IWF empfohlen, den Export von Rohstoffen auszubauen. Das Ziel der "nachhaltigen Entwicklung" rückt dabei vollends in den Hintergrund.
  • Neben diesen wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Fehlentwicklungen der SAPs haben die Programme aber auch ganz handfeste politische Probleme: Die zahllosen und zum Teil sehr detaillierten Vorgaben der SAPs beschneiden die Regierungen der kreditnehmenden Länder in ihren Möglichkeiten, Außenwirtschafts-, Arbeits- und Sozialpolitik usw. zu gestalten. Damit untergraben sie das Vertrauen der Bevölkerung in die politischen Strukturen der Länder.Letztlich handelt es sich auch um eine direkte Interessenpolitik der industrialisierten Länder gegenüber den Entwicklungsländern. Denn die Industrieländer haben in den Entscheidungsgremien von IWF und Weltbank das Sagen und oft genug werden mit den Programmen genau solche Maßnahmen durchgesetzt (bspw. Marktöffnung), die im Interesse des Nordens liegen.

Alles neu mit der HIPC II Initiative?

Auch bei den Verantwortlichen ist mittlerweile angekommen, dass sie mit der Anpassungspolitik nicht wie bisher weiter machen können. Im Zusammenhang mit den schweren Finanz- und Wirtschaftskrisen am Ende der 90er Jahre mehrte sich die Kritik an den SAPs nun auch von offizieller Seite. Vom Koalitionsvertrag der rot-grünen Regierung bis hin zum (ehemaligen) Chefökonomen der Weltbank, Joseph Stiglitz, wurde gefordert, die enge makroökonomische Ausrichtung von SAPs um soziale und ökologische Ziele zu erweitern. Eine externe Evaluierung von Strukturanpassungsprogrammen des IWF (1998) bescheinigte das Versagen der Konditionalitätenpolitik und machte fehlende nationale Identifikation mit den harten Reformmaßnahmen und die Flut an Vorgaben, die mit SAPs verknüpft sind, für die geringen Erfolge der Programme verantwortlich. Im Zusammenhang mit den in Köln 1999 vereinbarten Schuldenerleichterungen für die 41 als arm und hoch verschuldet eingestuften HIPC-Länder, präsentierten IWF und Weltbank dann einen neuen Ansatz: Zukünftig sollen SAPs auf Armutsstrategien aufbauen, die von den Regierungen der kreditnehmenden Länder selbst unter Einbeziehung ihrer Zivilgesellschaften entwickelt werden sollen. Die Reduzierung der Armut soll herausragendes Ziel aller Reformbemühungen werden. Die HIPC-Länder müssen auch weiterhin erst IWF-SAPs durchführen, bevor der Schuldenerlass gewährt wird (Statt ESAF jetzt PRGF = Poverty Reduction and Growth Facility), die aber jetzt auf den nationalen Armutsstrategien (PRSP = Poverty Reduction and Growth Facility) aufbauen sollen.

Aber bedeutet der neue Ansatz der PRSP wirklich einen Neuanfang in der Anpassungspolitik? Wohl kaum: Zum einen müssen die PRSP dem IWF und der Weltbank vorgelegt und von diesen genehmigt werden. Und die beiden Institutionen haben gleich gewarnt, dass nur solche Pläne akzeptiert werden, die "vernünftigen wirtschaftspolitischen Grundsätzen" verpflichtet sind. Was als vernünftig gilt, wird dabei weiterhin in Washington entschieden. Da es sich die hoch verschuldeten und sehr armen Länder der HIPC-Initiative nicht leisten können, auf die zugesagten Schuldenerleichterungen zu verzichten, ist zu befürchten, dass sie in vorauseilendem Gehorsam Papiere vorlegen, die wenig von den bisher üblichen Strategien abweichen. Mittlerweile haben fünf Länder ein vollständiges PRSP vorgelegt und eine weitere Reihe von Ländern haben sogenannte Zwischenpapiere erarbeitet. Die nationalen Prozesse gestalten sich schwierig und besonders die zivilgesellschaftliche Partizipation hinkt in den meisten Ländern hinter den Erwartungen zurück. Auch in der inhaltlichen Gestaltung von SAPs hat sich wenig verändert: Zum Teil haben Weltbank und IWF noch kurz vor dem Abschluss der PRSP-Prozesse mit den Ländern neue SAPs abgeschlossen, statt erst einmal das Ergebnis der nationalen Prozesse abzuwarten. Außerdem haben die beiden Institutionen trotz anderslautender Versprechen bisher kaum Anstrengungen unternommen, den Zusammenhang von makroökonomischen und strukturpolitischen Reformen auf der einen und den sozialen Auswirkungen zu überprüfen. Wenn aber künftig alle Elemente von Wirtschaftsprogrammen dem Ziel der Armutsbekämpfung dienen sollen, dann müssen auch endlich alle Reformmaßnahmen unvoreingenommen hinsichtlich ihrer Armutswirkungen analysiert werden. Denn die bisherigen Anpassungsprogramme haben das ganz eindeutig nicht geleistet.

SAPRI/N [2]

Es gibt bereits Initiativen dieser Art. So haben sich im Rahmen des SAPRI -Prozesses in sieben Ländern zivilgesellschaftliche Organisationen gemeinsam mit Regierungen und der Weltbank mit den Folgen von SAPs auseinandergesetzt. Die Initiative kam auf Anstoß einer Reihe von Nichtregierungsorganisationen zustande und begann 1997 mit der Evaluierung von Anpassungsprogrammen in sieben Ländern (Bangladesh, Ecuador, Ghana, Ungarn, Mali, Uganda und Simbabwe). In einer Reihe von anderen Ländern bzw. Regionen (Argentinien, Brasilien, Kanada, Mexiko, Philippinen und Zentralamerika) wurden in den folgenden Jahren Wirkungsanalysen ohne Beteiligung der Regierungen und/oder der Weltbank begonnen (sog. CASA-Prozess). Allen Prozessen ist gemein, dass auch die Erfahrungen der "normalen Bevölkerung" in die Auswertungen einfließen sollen. Entsprechend wurden eine Reihe von Foren in den beteiligten Ländern durchgeführt, an denen Vertreter verschiedenster gesellschaftlicher Gruppen teilnahmen. Darüber hinaus einigte man sich auf eine "partizipative Methode" für die durchzuführenden Feldstudien. Im Zusammenhang mit dem SAPRI-Prozess hat sich ein zivilgesellschaftliches Netzwerk aus Kleinbauern-, Gewerkschafts-, Frauen-, Umwelt- und anderen Organisationen sowie aus unterstützenden NGOs aus dem Norden gegründet (SAPRIN). Über den unmittelbaren SAPRI-Prozess hinaus, organisiert das Netzwerk die partizipativen Prozesse in den CASA-Ländern, beschäftigt sich mit Alternativen zur bisherigen Strukturanpassungspolitik und mit der Erarbeitung von basisorientierten Unterrichtsmaterialien ("economic literacy"). (Informationen unter: www.saprin.org). Die Prozesse in den sieben SAPRI-Ländern nähern sich ihrem Ende. Im September 2001 werden länderbezogene sowie sektorübergreifende Ergebnisse der Initiative auf einem internationalen Forum in Washington, DC präsentiert werden. Doch offenbar kriegt die Weltbank jetzt kalte Füße: Obwohl es sich bei dem SAPRI-Prozess um einen mehrjährigen, gemeinsamen Prozess zwischen der Weltbank, Regierungen und zivilgesellschaftlichen Gruppen handelt, scheint es jetzt, als sei die Weltbank nicht bereit, die Ergebnisse zu akzeptieren und daraus Lehren für ihre zukünftige Anpassungspolitik zu ziehen. Die vom Weltbank-Präsidenten vielbeschworene Partizipation und ownership droht damit zu einer Farce zu werden. Weltwirtschaft, Ökologie & Entwicklung (WEED) arbeitet seit Beginn an im Netzwerk SAPRIN mit und hat im Frühjahr 1999 das erste europäische SAPRIN-Forum in Bonn ausgerichtet. WEED wird die im Herbst 2001 vorliegenden Ergebnisse der SAPRI-Prozesse auswerten und der deutschen Öffentlichkeit zugänglich machen.

[1] Zwischen 1980 und 1994 vergaben IWF und Weltbank 343 Anpassungskredite an 74 Länder. Aus den IWF-Mitteln für die ärmsten Länder /ESAF) wurden zwischen 1996 und 1998 96 Strukturanpassungsprogramme finanziert, die meisten davon in Afrika. Seit Beginn der 90er Jahre fließen Anpassungskredite in zunehmendem Maße auch nach Osteuropa. [zurück]

[2] Die Abkürzung steht für Structural Adjustment Participatory Review Initiative, das Kürzel SAPRIN wiederum bezeichnet das Netzwerk an zivilgesellschaftlichen Organisationen, die sich um die SAPRI-Initiative herum, gegründet hat (Structural Adjustment Participatory Review International Network). [zurück]