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HIPC|
Mai 2004 erlassjahr.de-Kommentar Keine Punktlandung nach fünf Jahren Die Entwicklung der HIPC-II-Initiative seit dem Kölner Gipfel Am 19.6.1999 erweiterten die G7 bei ihrem Kölner Gipfel die damals gerade erst drei Jahre alte HIPC-Initiative zur Entschuldung hoch verschuldeter armer Länder. Mehr Länder sollten durch die Erweiterung (HIPC II) schneller und weitreichender entschuldet werden, so das Ziel der Initiative. Insgesamt sollten Schulden im Barwert von etwa 70 Mrd. US-$ erlassen werden. Nach fünf Jahren kann eine erste Bilanz gezogen werden. Aus der Sicht der Erlassjahr-Kampagne, die seinerzeit in Köln mit einer Menschenkette mit 35.000 Teilnehmern und mit 17 Millionen Unterschriften Druck auf die G7 ausgeübt hatte, fällt die Bilanz ernüchternd aus. Zwar verweisen die internationalen Gläubiger auf rund 30 Mrd. US-$ Schuldendienst, der bereits erlassen wurde, und aus einigen ausgewählten HIPC-Ländern lässt sich von gestrichenen Schulgebühren und erhöhten Pro-Kopf-Ausgaben im Gesundheitsbereich berichten, trotzdem ist das Schuldenproblem gravierender als je zuvor. Und noch Besorgnis erregender ist die Richtung, die die Debatte um die Entschuldung der ärmsten Länder seither genommen hat. Ernüchternde Bilanz Nur wenige waren erwählt: Die Erfinder der HIPC-Initiative hatten den IDA-only-Status und den fehlenden Zugang zum Kapitalmarkt zum Kriterium für die Zulassung zur Entschuldungsinitiative gemacht. In der Umsetzung hielten sie selbst sich nur begrenzt an ihre eigenen Kriterien: Positiv wurden Bolivien und Honduras zugelassen, obwohl sie eigentlich das höchste zulässige pro Kopf-Einkommen überschritten. Umgekehrt wurden Niedrigeinkommensländer wie Nigeria oder Indonesien ausgeschlossen. Der Grund dafür war einfach zu erkennen: Bolivien und Honduras haben zusammen 11,5 Mrd. US-$ Auslandsschulden, Nigeria alleine 30 Mrd., Indonesien gar 140 Mrd. Tatsächlich entschuldet wurden aus dem Kreis der 42 offiziell qualifizierten Länder - mehrheitlich in Subsahara-Afrika gelegen - bisher dreizehn. Weitere vierzehn Staaten haben den so genannten „Entscheidungszeitpunkt“ (decision point) erreicht. Das heißt, ihnen wurde der Schuldenerlass für den Tag, an dem sie die Bedingungen des IWF in ausreichendem Maße erfüllt haben würden, verbindlich zugesagt. Die bisher gewährten oder zugesagten 53 Mrd. US-$ Erlass repräsentieren etwa ein Viertel der gesamten Auslandsschulden aller HIPC-Länder. Dreh- und Angelpunkt der Initiative war die Zielgröße einer künftig als tragfähig erachteten Auslandsverschuldung von maximal 150 % der jährlichen Exporteinnahmen bzw. für eine kleine Gruppe von Ländern, alternativ ein Verhältnis von Barwert der Gesamtverschuldung zu öffentlichen Einnahmen von 250 %. Diese Zielgrößen entsprachen dem politischen Gleichgewicht zwischen der in Köln unabweisbaren Notwendigkeit über die damals geltenden Tragfähigkeitsgrenzen der HIPC-Initiative von 1996 (200-250 % bzw. 280 %) hinauszugehen, und dem, was die reichsten Staaten der Erde damals meinten, finanzieren zu können. Festgelegt wurden sie mit der gleichen Willkür, die auch bei der Zulassung von Ländern herrschte. Eine verlässliche Grundlage für die Annahme, genau bei 150 % bzw. 250 % verwandle sich eine tragbare in eine nicht mehr tragbare Auslandsverschuldung, wurde nicht geliefert. Trotzdem existierte seither ein informeller Konsens zwischen Regierungen und NGOs, dass es Sinne mache, die damals zugesagten Erlasse umzusetzen. Dies war auch für Entschuldungskampagnen insofern akzeptabel, als die Weltbank vorhergesagt hatte, dass die meisten Länder die genannte Grenze weit unterschreiten würden. Dafür gab es zwei Gründe:
Davon kann bei einer realistischeren Betrachtung keine Rede mehr sein. Inzwischen geht die Weltbank selber davon aus, dass etwa die Hälfte der HIPC-Länder das angenommene Tragfähigkeitsniveau gar nicht erst erreichen oder unmittelbar nach der Entschuldung wieder deutlich überschreiten wird. Der Grund dafür ist, dass - nachdem die Entschuldungseuphorie des Gipfels sich gelegt hatte - die Gläubiger als die bestimmenden Kräfte in den Internationalen Finanzinstitutionen (IFIs) alles taten, um die Entschuldung für sich selbst möglichst billig zu rechnen. Konkret heißt das:
Wohin die Reise geht: Statt „topping-up“ ein "roll-back" der Zusagen des Kölner Gipfels Beim Gipfel im kanadischen Kananaskis im Jahr 2002 hatten die G7 zugegeben, dass ihre eigenen Projektionen für künftige Einnahmen und den darob notwendigen Erlass fehlerhaft waren und nach unten korrigiert werden mussten. Als Konsequenz boten sie den betroffenen Ländern ein "topping up" (Aufstockung) des Erlasses an. Diese sollte aber nur in begründeten Ausnahmefällen gewährt werden, wenn das Schuldnerland nachweist, dass externe Einflüsse die wirtschaftlichen Aussichten verschlechtert haben. Gemeint ist, dass das betreffende Land das Opfer einer Naturkatastrophe - Hurrikans, Überschwemmungen etc. - oder fallender Rohstoffpreise geworden ist. Vorausgesetzt natürlich, der Schuldner kann nachweisen, dass z.B. die Rohstoffpreise sich anders verhalten haben, als bei der Erstellung der Schuldentragfähigkeitsanalyse angenommen wurde. Diesen Nachweis zu führen wird einigen Schuldnerländern nicht schwer fallen, da, wie gesehen, die Berechnungen der Weltbank von sehr optimistischen Einnahmeerwartungen ausgegangen sind. Der politische Trick besteht indes darin, jeden anderen Grund für eine schlechtere Entwicklung von vorneherein auszuschließen. Dass etwa die Hochrechnungen der Bank nichts anderes gewesen sind als der Versuch, die Entschuldung (vorläufig) billig zu rechnen, kommt als Möglichkeit gar nicht vor. Der nunmehr großzügig seinen Schuldenerlass aufstockende Gläubiger hat sein Täuschungsmanöver erfolgreich vertuscht. Was ist eine tragfähige Verschuldung? Inzwischen erweist sich die Neu-Interpretation von HIPC als Strategie, um in Köln gemachte Zusagen stillschweigend zurückzunehmen. So hat zu Beginn dieses Jahres im IWF eine Diskussion um den Begriff „Schuldentragfähigkeit“ begonnen, welche in den Jahren seit dem Beginn der ersten HIPC-Initiative NGOs weder mit wüster Kritik noch mit konstruktiven Vorschlägen hatten in Gang bringen können. Stets hatten die IFIs darauf beharrt, die Entlastungsziele unter HIPC seien der Weisheit letzter Schluss. Bei der Frühjahrstagung im April 2004 wurde im Gouverneursrat und seinen Ausschüssen nun eine Vorlage des IWF-Stabes diskutiert, welche tragfähige Verschuldung in Niedrigeinkommensländern deutlich höher ansetzt als HIPC und dies unverhohlen damit begründet, für die Erfüllung der damals gemachten Zusagen habe man schlicht nicht genug Geld. Der Treuhandfonds, aus dem der Schuldenerlass von Weltbank und Co. gegenfinanziert wird, um diesen Institutionen den Buchverlust von Forderungen zu ersparen, ist schlicht leer. Also wird pragmatisch die Latte für die Gläubiger niedriger gelegt. Man interpretiert die Kölner Beschlüsse einfach als ein „Sicherheitspolster“, welches in Köln über die – so wird suggeriert - eigentlich ausreichende Entlastung auf 200-250 % hinaus bereitgestellt worden sei. Diese Umdefinition der 150 % in ein „Sicherheitspolster“ bringt die Gläubiger schlagartig in eine sehr angenehme Position: Die meisten Länder, die den Entscheidungszeitpunkt hinter sich haben, werden in absehbarer Zukunft einen Schuldenstand zwischen 150 und 200 % ihrer jährlichen Exporteinnahmen aufweisen. Wird die Tragfähigkeitsgrenze von 150 zurück auf 200-250 % angehoben, verwandelt sich das Verfehlen des HIPC-Ziels plötzlich in eine über das notwendige Maß hinausgehende Entschuldung, mithin in einen Akt besonderer Großzügigkeit. Und das ohne einen Cent zusätzlich zu kosten. Gespensterdiskussion Die Frage, was genau eine tragfähige Verschuldung ist, wird in den kommenden Monaten der Dreh- und Angelpunkt der Diskussion um den Fortgang der Entschuldungsinitiative(n) sein. In dem genannten Stabspapier von IDA und IWF werden mit Hilfe einer methodisch fragwürdigen Regressionsanalyse Grenzwerte etwas oberhalb der aktuellen HIPC-Werte als Anhaltspunkte für allgemeine Tragfähigkeitskriterien vorgestellt. Positiv daran ist, dass diese Diskussion von vornherein nicht auf die aus vordergründigen Motiven zusammengestellte HIPC-Ländergruppe beschränkt bleibt, sondern grundsätzlich für alle Niedrigeinkommensländer gelten soll. Problematisch dagegen ist der abenteuerliche Versuch, die Frage nach der Schuldentragfähigkeit von der Frage nach dem Schuldenerlass abzukoppeln. Das Stabspapier versteht sich als „vorwärts gewandter Ansatz“. Gemeint ist damit, dass neue Parameter „die Vergabe- bzw. Kreditaufnahme-Entscheidungen von Gläubigern und Schuldnern qualifizieren“, und nicht etwa die Grundlage für die Streichung von untragbaren Altschulden abgeben sollen. „Qualifizierung“ bedeutet in diesem Fall, dass Länder mit guter Regierungsführung und starken Anpassungsprogrammen zu ungünstigeren Konditionen und in höherem Maße Schulden machen dürfen, als so genannte "Negativländer", die einen erschwerten Zugang zu nicht-konzessionären Krediten erhalten sollen. So wichtig die Frage nach den Folgen einer drohenden Neuverschuldung von Ländern nach zweimaliger HIPC-Entschuldung ist: So lange Ländern nicht gesagt wird, woher denn die „stärker konzessionären Mittel und Zuschüsse“ kommen sollen, mit denen sie künftig ihre Zahlungsbilanz- und fiskalischen Lücken schließen sollen, helfen ihnen die guten Ratschläge aus Washington, man möge doch nicht blindlings in die nächste Schuldenfalle tappen, herzlich wenig. Solche Ratschläge wären auch bei der Frühjahrstagung erheblich glaubwürdiger gewesen, wenn sie mit einer massiven Ausweitung der für den Süden bereitstehenden Mittel verbunden gewesen wären. Die wirksamste Form der Entwicklungsfinanzierung ist noch immer der Erlass von nicht einbringbaren Altforderungen. Autorenangaben: Jürgen Kaiser, politischer Koordinator des Bündnisses erlassjahr.de j.kaiser@erlassjahr.de www.erlassjahr.de Literaturangaben/Links: Jubilee Research. Real Progress Report on HIPC, 2003 (www.jubileeresearch.org) erlassjahr.de (Hrsg.). Handbuch Entschuldung fair ändern, Düsseldorf 2003. www.jubilleesouth.org www.debtchannel.org |
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