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Schiedsverfahren

02. Jan. 2003
Gerechte Entschuldung:
Unverzichtbarer Beitrag zur Reduzierung der Armut

IWF-Insolvenzverfahren (SDRM)
Tragfähige Entschuldung
Illegitime Schulden
Faires und Transparentes Schiedsverfahren (FTAP)

Das vorgeschlagene Verfahren des Internationalen Währungsfonds (IWF) zur Restrukturierung von ausländischen Staatsschulden blockiert die Entschuldung, behindert gerechte Nord/Süd-Beziehungen und schwächt die internationale Finanzarchitektur.

Sovereign Debt Restructuring Mechanism (SDRM, Schulden- Restrukturierungs- Mechanismus für Staaten) heißt das jetzt vom Internationalen Währungsfonds (IWF) vorgeschlagene Insolvenzverfahren für Staaten, die ihre Auslandschulden nicht mehr bedienen können. Es soll am 12/13.April 2003 bei der Frühjahrstagung des IWF in Washington beraten werden und hat nur noch die Auslandskredite privater Gläubiger zum Gegenstand. Hohe Schulden bei privaten Gläubigern haben aber hauptsächlich Schwellenländer wie z. B. Brasilien. Entsprechend kann der IWF- Vorschlag nur für die kleine Zahl der Schwellenländer einen für die Armutsbekämpfung relevanten Schuldenerlass bewirken.

Schuldenstruktur von Schwellen- und Entwicklungsländern,
Beispiele (2000)

Land	% der Privat- an der Gesamtverschuldung
Brasilien	55,10
Tansania	1,08
Zambia	2,1

World Development Report 2002, Weltbank

Die internationale Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung in Monterrey, Mexiko, vom März 2002 [1] wollte mit der Schuldenrestrukturierung einen fairen Lastenausgleich zwischen Schuldnern und Gläubigern erreichen. Das jetzt vorgelegte SDRM ignoriert den Auftrag der Konferenz, einen Beitrag zur Verwirklichung der Millenniumsentwicklungsziele zur Halbierung der Armut bis 2015 in den armen und überschuldeten Ländern zu leisten

Die mächtigen amerikanischen privaten Gläubigerverbände und die Wall Street lehnen das SDRM ab, weil ihnen als einziger Gläubigergruppe "das Fell ber die Ohren gezogen werden soll". Ihnen ist ihnen der Sonderstatus des bevorzugten Kreditgebers (preferred creditor status), der ein Schuldnerland dazu verpflichtet, Kredite von IWF und Weltbank unter allen Umständen zurückzuzahlen, ein Dorn im Auge. Die Privaten Gläubiger wollen sich beim Eintreiben ihrer Forderungen nicht hinter den multilateralen Organisationen und staatlichen Geber anstellen müssen. Nach den SDRM- Vorschlag dürfen die privaten Gläubiger im Falle einer Staateninsolvenz entscheiden, ob sie den Rechtsweg beschreiten, um ihr Geld zurückzuerlangen. Wenn aber mindestens 70% von ihnen freiwillig einem Vorschlag zum Forderungsverzicht zustimmen, wird er rechtsgültig. Erst dann soll der Klageweg versperrt sein.

Mit dem SDRM will der IWF die privaten Gläubiger in die Pflicht zu nehmen. IWF und Weltbank vergeben immer wieder neue Entlastungskredite (sog. bail-out) zur Bedienung von Altschulden, damit ein Land nicht insolvent wird. Davon profitieren auch die privaten Gläubiger - in der jüngeren Vergangenheit so geschehen im Falle der Türkei, Argentiniens und Brasiliens. Das jetzt vom IWF vorgelegte SDRM will den Privaten diese Absicherung ihrer Kredite entziehen. Sie sollen das Risiko, für das sie hohe Zinserträge erwarten, auch voll tragen (bail-in).

Aus dem Blickwinkel der Armutsbekämpfung durch Entschuldung bleibt aber alles wie gehabt! Der IWF hat bei der "Erfindung" des SDRM keinen Gedanken an den Schuldnerschutz verschwendet. Den gibt es aber in fast jedem nationalen Insolvenzrecht. Schuldnerstaaten zahlen ihre Schuldendienste aus dem Haushalt, Geld, das ihnen dann für ihre Sozial- und Entwicklungsaufgaben fehlt. Die Gläubiger diktieren weiterhin, zu welchen Bedingungen sie umschulden, sie bleiben weiterhin Kläger, Staatsanwalt und Richter in einem und müssen sich nicht mit den Schuldnern an einen Tisch setzen.

Ist einmal ein schlechtes Schuldenrestrukturierungsverfahren, eben das SDRM, etabliert, werden sich IWF, Gläubigerländer und -verbände anderen Fragen zuwenden. Ein besseres Verfahren, das der Armut entgegenwirkt und eine Wachstum fördernde Entschuldung ermöglicht, wäre auf lange Zeit blockiert. Das Ignorieren der Überschuldung und der schwachen internationalen Finanzarchitektur verschärft die Probleme eher. Den Schaden tragen die Menschen in den Entwicklungsländern, denen der Zugang zu Sozialdiensten und neuen Entwicklungsinitiativen verwehrt wurde, weil Schuldendienste Vorrang haben.

Unter anderem deshalb fordert erlassjahr.de in seiner "Gemeinsamen Erklärung" (siehe unten) die Bundesregierung auf, vor der Abstimmung bei der Frühjahrstagung des IFW grundlegende Veränderungen des SDRM-Konzepts einzufordern oder, anderenfalls das vorliegende Konzept abzulehnen.

Entschuldung: zentrale Aufgabe bei der Finanzierung der Millenniumsentwicklungsziele:
Die Verwirklichung der Millenniumsentwicklungsziele in den hoch verschuldeten ärmsten Ländern, den 42 (Highly Indebted Poorest Countries) "HIPC-Ländern" wird etwa $ 46,6 Mrd. jährlich zusätzlich zu den Entwicklungshilfeleistungen kosten [2], in allen Entwicklungsländern ca. $ 80 Mrd. [3] zusätzlich. Alleine $ 30 Mrd. davon wird die Halbierung der Ein-kommensarmut und des Hungers (des ersten Millenniumentwicklungsziels ausmachen. Die HIPC-Länder hatten im Jahr 1999 $ 25.4 Mrd. Schuldendienste zu zahlen. Trotz der Schuldenerlasse sind 2001 immer noch $ 7,7 Mrd. geflossen. Die HIPC-Länder können sich keinen Dollar Schuldendienst leisten, wenn sie die Millenniumsentwicklungsziele erreichen wollen. Zur völligen Entschuldung aller HIPC-Länder gibt es daher keine Alternative. Auch andere hoch verschuldete Entwicklungsländer, wie z.B. Peru, Indonesien oder Ecuador, die nicht in die Liste der HIPC's aufgenommen wurden, müssen dringend so weit entschuldet werden, dass sie ihre Schuldendienste nicht mehr auf Kosten von AIDS-Kranken und Grundschülern müssen.

Die HIPC-II Initiative:

Wieviel Schulden gestrichen werden sollten: Die G 7 verpflichteten sich bei ihrem Gipfel in Köln 1999 Schulden von US $ 100 Mrd. als Teil der IWF/WB - Initiative für die hoch verschuldeten ärmsten 42 Länder zu streichen (HIPC-II). Davon sollten $ 50 Mrd. über die HIPC-Initiative, $ 30 Mrd. über Erlasse des Pariser Clubs der Gläubigerländer und $ 20 Mrd. bilateral zwischen Gläubiger- und Schuldnerländer beigetragen werden. Kurze Zeit später kündigten sie an, 100% ihrer Altforderungen bis ca. 2000 zu streichen, was den Gesamtforderungsverzicht auf etwa $ 110 Mrd. erhöhte. Ziel war, die Tragfähigkeit der Schuldenlasten zu erreichen. Nach dem ursprünglichen Zeitplan sollten bis gegen Ende 2002 bereits 19 Länder substantielle Schuldenstreichungen erhalten haben. Der völlige Schuldenerlass für diese Länder und bilaterale Schuldenerlasse für weitere sollten gegenwärtig einen Erlass von $ 68 Mrd. erreicht haben.

Wieviel wurden tatsächlich gestrichen? Bisher haben 6 Länder tatsächliche Erlasse in Höhe von $ 17 Mrd. erhalten, weitere $ 17 Mrd. wurden bilateral und $ 1,5 Mrd. unter der HIPC-I Initiative erlassen. Haben die Schuldenstände das HIPC-II Ziel der Schuldentragfähigkeit erreicht? Mindestens 13 von 20 Ländern auf dem Weg zur vollen Schuldenstreichung, werden im Rahmen der HIPC-II keine Tragfähigkeit ihrer Schulden, gemessen an ihren Exporterlösen erreichen. Dazu gehört auch das Musterschülerland Uganda, das bereits 2001 das Tragfähigkeitsziel von Schulden zu Export, das 150% nicht überschreiten soll, um 70% überzogen hat. Beim Gipfel im kanadischen Kananaskis erließen die G 8 noch einmal 1,5 Mrd. Schulden. Ein weiteres solches "Topping up" ist auch beim G 8 Gipfel 2003 im französischen Evian geplant. Ein Erlass-Almosen, gehört scheinbar zu jedem G 8 Gipfel ! (www.jubileeresearch.org/hipc/progress,/eed)

Armutsbekämpfung durch Entschuldung kann funktionieren: In 10 afrikanischen Ländern, die von der Entschuldung profitiert haben, sind die Bildungsausgaben von $ 929 Mill. auf $ 1,3 Mrd. angewachsen. Uganda, Malawi, Benin und Tansania z. B. haben die Schulgebühren für den Grundschulbesuch abgeschafft, daraufhin hat sich z. B. in Tansania die Einschulungsrate verdoppelt. Die Ausgaben im Gesundheitsbereich dieser 10 Länder stiegen von $ 466 Mio. auf $ 796 Mio. Die Differenz entspricht etwa der Hälfte des Schuldendienstes dieser Länder. Mosambik hat jetzt z. B. ein kostenfreies Impfprogramm für alle Kinder, Länder wie Mali, Senegal und andere konnten ihre Ausgaben für AIDS- Prävention erheblich steigern. Militärausgaben wurden im gleichen Zeitraum nicht erhöht! [4]

Der Kampf gegen AIDS braucht Entschuldung:
hoch verschuldete Länder wie Sambia und Malawi haben die höchsten HIV/AIDS -Raten weltweit. Sambia, mit fast einer Million AIDS-Kranker, zahlt 30 % mehr für den Schuldendienst, als für die Gesundheitsversorgung. Malawis Haushaltsansatz für Gesundheit entspricht dem seines Schuldendienstes: In beiden Ländern nimmt die Kindersterblichkeit zu statt ab. Beide Länder sind gegenwärtig von einer Hungerkatastrophe bedroht. Mehr als 5% der Bevölkerung in Kamerun sind HIV-Positiv. Aber Kamerun gibt für seinen Schuldendienst dreieinhalb mal mehr aus als für die Gesundheit seiner Bevölkerung. Mali zahlt für jeden Dollar Gesundheitsfürsorge $ 1,60 Schuldendienst und hat eine der höchsten Kindersterblichkeitsraten auf der Welt, auch Niger wendet mehr für den Schuldendienst als für die Gesundheit auf [5]. Die HIV/AIDS-Bekämpfung in den ärmsten Ländern braucht die Entlastung der Haushalte für Sozialaufgaben durch Entschuldung!

Entschuldung muß zusätzlich erfolgen: Besorgniserregend sind die statistischen Anzeichen dafür, dass die Schulden, entgegen der G 7- Versprechungen von Köln und dem Monterrey Konsensus, eben nicht zusätzlich zu öffentlichen Entwicklungsmitteln erlassen, sondern darauf angerechnet werden. Was nützt es einem Land wie Mali z.B. wenn gegenüber dem letzten Jahrzehnt in diesem der Schuldendienst um 3,3% abnimmt, im gleichen Zeitraum sich aber auch der Nettomittelzufluss um 3,6% reduziert [6]. Wenn die Entschuldung nicht zusätzlich erfolgt, was ist sie dann anderes, als ein Public Relations Täuschungsmanöver?

Illegitime Schulden müssen gestrichen werden: Funktionierende Kreditsysteme sind entwicklungswichtig. Aber: Die im Rahmen von politisch- wirtschaftlicher Abhängigkeit und Globalisierung entstandene Überschuldung der Entwicklungsländer wird als eine Grundfrage der Ethik in den Nord/Süd-Beziehungen verstanden. Entschuldungsbewegungen in Süd und Nord fordern die Streichung von illegitimen Schulden, auch erlassjahr.de und viele Kirchen und Christen in Deutschland. Korrupte und kriminelle Gläubiger und Schuldner in Gläubiger- und Schuldnerländern müssen zur Verantwortung gezogen werden. Die unbegrenzte Gewährung von Krediten aus politischen Motiven, sei es im Kontext des kalten Krieges oder zur Stützung von Diktatoren und dem Westen wohlgesonnenen nationalen Eliten wird abgelehnt. Ohne die Streichung illegitimer Schulden kann es keine Gerechtigkeit in den Finanzbeziehungen geben.

Kredite sind beispielsweise dann illegitim oder bösartig, wenn sie völkerrechtlich verurteilten Regimes oder Diktatoren wie dem Apartheid Regime gewährt wurden, wenn sie ausgezahlt wurden für Projekte, deren Unwirtschaftlichkeit im Vorhinein bekannt war, z.B wenn sie für Bedarfsdeckung vergeben wurden oder, wenn sie im Kontext von Korruption und Untreue gewährt wurden. Kredite, die nationales Recht verletzen oder Wucherzinsen verlangen sind ebenso illegitim wie Kredite, deren Rückzahlung die Verarmung ganzer Bevölkerungen nach sich zieht. Auch Kredite, die eindeutig politische Zielsetzungen verfolgen, werden als illegitim bezeichnet [7].

Erlassjahr.de: Das Faire und Transparente Schiedsverfahren bei Staateninsolvenz (FTAP) [8] , kann alle drei Aufgaben in einen Rechts- und Verfahrensrahmen einbinden. Es will:

Tragfähige Entschuldung: Gegenüber der bisherigen, an der Exportkapazität orientierten Festlegung der Schuldentragfähigkeit fordert das FTAP: Ein zu entschuldendes Land zahlt erst dann wieder Schuldendienste, wenn die Haushaltsmittel zur Erreichung der Millenniumsentwicklungsziele und für zentrale Staatsfunktionen ausreichen. Die Höhe des zwischen allen Gläubigern und dem Schuldnerland auszuhandelnden Schuldenerlasses trägt dieser Voraussetzung Rechnung und schafft so die Voraussetzung für einen wirtschaftliche Neubeginn
Streichung illegitimer Schulden: Im Rahmen des FTAP müssen alle Forderungen der Gläubiger ihre Berechtigung zunächst zweifelsfrei belegen, bevor sie im Verfahren berücksichtigt werden können; illegitime Forderungen entfallen. Die Anhörung der Zivilgesellschaft und die Beteiligung der Medien schafft Öffentlichkeit über Inanspruchnahme und Gewährung illegitime Kredite, hilft Korruption aufzudecken und drängt auf die Rückführung verschobener und gestohlener Gelder aus dem Ausland.
Stärkung der internationalen Finanzarchitektur: Krisen der internationalen Finanzarchitektur treffen in erster Linie die Armen, siehe Asienkrise 1998. Entgegen der ursprünglichen Zielsetzung, bietet das SDRM des IWF wenig Schutz gegen Spekulationskapital, das Finanzkatastrophen auslöst. Das angestrebte "Bailing-in", die Risikoübernahme durch die Gläubiger, funktioniert erst dann, wenn die Freiwilligkeit entfällt und alle Gläubiger auf die Annahme des Schiedsspruches einer neutralen Instanz verpflichtet werden. Das ist das Ziel des FTAP. Es will Rechtssicherheit schaffen und es will, dass Investoren die Risiken ihrer Kredite sorgfältiger abschätzen und die Haushalte armer Länder künftig weniger mit Schuldendiensten für unnötige oder gar schädliche Projekte belasten.

Herausgeber: Evangelischer Entwicklungsdienst (EED), Ulrich-von-Hassell-Strasse 76, 53123 Bonn, Tel.: 0228 8101 0, Kontakt: eed@eed.de, www.eed.de, peter.lanzet@eed.de

Verantwortlich: Peter Lanzet

Datum:2.1.2003

(Das Referat "Entwicklungspolitischer Dialog" des EED veröffentlicht in unregelmäßigen Abständen Beiträge zur entwicklungspolitischen Diskussion. Namentlich verantwortete Beiträge geben nicht notwendigerweise die Meinung des EED wieder)

[1] Siehe § 53 des Monterrey Consensus"
[2] New Economics Foundation: The unbreakable link-debt relief and the millennium development goals
[3] UNDP 2002, Jan Vandermoortele: : Are the MDG's fealsable
[4] www.jubileeresearch.org/analysis/reports/reliefworks.pdf
[5] Oxfam Briefing Paper 25
[6] Eurodad: HIPC additionality: www.eurodad.org
[7] Norwegian Church Aid: Defining illegitimate debt
[8] Infos: www.erlassjahr.de/ .....Schiedsverfahren

Eine halbe Reform ist keine Reform

Gemeinsamer Aufruf für eine gerechte Entschuldung des Südens statt "Insolvenzverfahren" à la IWF

Nach dem Ausbruch der Schuldenkrise vieler Länder des Südens im Jahr 1982 haben die Gläubiger fast zwei Jahrzehnte lang darauf beharrt, dass die von ihnen entwickelten Verfahren des Krisenmanagements ausreichen. Zögerlich wurden einzelne quantitative Verbesserungen in den Verfahren der Gläubiger-Clubs von Paris und London umgesetzt; schließlich wurde für einige wenige Länder mit der Mutilateralen HIPC-Initiative der Versuch einer umfassenden, alle Schulden einschließenden Lösung unternommen.

Weder der Teilschuldenerlass für die ärmsten Länder unter HIPC noch die immer voluminöseren Bail-out-Pakete von IWF und Weltbank für einige Schwellenländer haben zu nachhaltigen Lösungen geführt. Insbesondere die ärmsten gesellschaftlichen Gruppen in den verschuldeten Ländern zahlen dafür einen hohen Preis. Durch die starke Zunahme der Anleiheverschuldung und die damit einhergehende Zersplitterung der Gläubiger in unzählige Einzelpersonen ist auch auf der Gläubigerseite ein wachsender Handlungsdruck entstanden.

Vor allem deshalb legte die Vize-Direktorin des IWF im November 2001 erstmals einen Vorschlag für ein Internationales Insolvenzverfahren für souveräne Schuldner (Sovereign Debt Restructuring Mechanism - SDRM) vor. Der Vorschlag ist seither vielfach diskutiert worden. Im September 2002 erteilte das International Monetary and Financial Committee (IMFC) dem Stab des IWF den Auftrag, zur Frühjahrstagung am 12./13.4.03 einen abstimmungsfähigen Vorschlag für einen Entschuldungsmechanismus vorzulegen.

Entschuldungsbewegungen und NROs in Gläubiger- und Schuldnerländern haben seit Ende 2001 gewürdigt, dass der IWF die überfällige Reformdiskussion endlich aufgenommen hat. Wir sehen allerdings mit Sorge, dass im Vorschlag des IWF-Stabs entscheidende Elemente einer wirksamen Reform der Beziehungen zwischen souveränen Schuldnern und ihren Gläubigern fehlen. Aus diesem Grund fordern wir die Bundesregierung auf, vor der Abstimmung grundlegende Veränderungen des SDRM-Konzepts einzufordern und, sofern diesen Forderungen nicht entsprochen wird, das vorliegende Konzept abzulehnen.

Wir sehen die entscheidenden Defizite des vorliegenden Vorschlags darin, dass er rechtsstaatlichen Kriterien nicht genügt. Diese sind aber nicht nur aus ethischen Gründen zum Maßstab zu machen, sondern auch Voraussetzung für ein effizientes Verfahren im Interesse von Schuldnern und Gläubigern. Konkret sind folgende Veränderungen unerlässlich:

Sinn des IWF-Vorschlags ist es "die dringendsten Abstimmungsprobleme unter den Gläubigern zu lösen". Ein neues Verfahren muss, wie es der neue Koalitionsvertrag fordert, darüber hinaus aber "den Schuldendienst der betreffenden Länder auf ein tragbares Niveau zurückführen" und somit dem Schuldner die Chance auf einen Neuanfang eröffnen. Ein Neuanfang setzt voraus, dass die Befriedigung der Grundbedürfnisse und entwicklungswichtige Investitionen Vorrang vor der Bedienung der Gläubiger haben. Dieses Ziel muss festgeschrieben werden.
Das Verfahren muss von einer neutralen und unabhängigen Instanz gelenkt werden. Es darf keinen Platz für besondere Rollen eines einzelnen Gläubigers geben - auch nicht des IWF. Das betrifft auch die Auswahl der "Schiedsrichter". Ein Einfluss des IWF bei der Auswahl über seine Rolle als Gläubiger hinaus ist nicht akzeptabel.
Das Verfahren muss transparent und öffentlich sein. Es muss, wie das Kapitel 9 im US-Insolvenzrecht, das Recht aller von Zahlung oder Nichtzahlung Betroffenen, einschließlich der Zivilgesellschaft im Schuldnerland, gewährleisten, vor einer Entscheidung angehört zu werden.
Das Verfahren muss zu einem Ergebnis führen und nicht zu einem "Vorschlag" - über den dann anschließend erst von den Gläubigern abgestimmt wird.
Die sachverständige Begutachtung des Schuldners, auf deren Grundlage über einen eventuellen Erlass entschieden wird, muss durch eine Institution erfolgen, die keinerlei Eigeninteressen weder auf der Schuldner- noch auf der Gläubigerseite verfolgt.
Der Weg zur Rechtssicherheit für den Schuldner und die beteiligten Gläubiger darf nur dann über eine Ausweitung der Articles of Agreement des IWF führen, wenn damit keine erweiterter Einfluss des Fonds auf das Verfahren verbunden ist.
Das Verfahren muss alle Forderungen an das Schuldnerland umfassen und eine umfassende Prüfung der Ansprüche, einschließlich der Frage nach ihrer Legitimität, beinhalten.

Der derzeitige Vorschlag für einen SDRM erfüllt all diese Kernprinzipien nicht. Er überwindet nicht die einseitige Vormachtstellung der Gläubiger und tastet die vielfach fehlerhaften Anreizstrukturen für die Kreditvergabe seitens der Gläubiger nicht an. 2003 jährt sich zum fünfzigsten Mal die Unterzeichnung des Londoner Schuldenabkommens, mit dem die junge Bundesrepublik 1953 von einem erheblichen Teil ihrer Auslandsschulden entlastet worden ist. Die Diskussion um ein faires und transparentes Entschuldungsverfahren bietet der Bundesregierung die Möglichkeit, dieser historischen Verantwortung ein Stück weit gerecht zu werden.

Der Deutsche Bundestag hat sich in der vergangenen Legislaturperiode mit der Mehrheit der aktuellen Regierungsparteien bereits zwei Mal für die Schaffung eines wirksamen Staateninsolvenzverfahrens eingesetzt. Der Koalitionsvertrag hat dieses parlamentarische Votum nachdrücklich aufgenommen. Als ein internationaler Vorreiter einer Verfahrensreform muss die Bundesregierung nun dafür Sorge tragen, dass der von ihr selbst mit angestoßene Reformprozess nicht versandet.

erlassjahr.de

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